—PPP项目财务系列谈之一

中国共产党十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要是全方位、多层次的需要，公共产品和服务需要和供给的不平衡不充分就是这一矛盾的集中体现，目前中国公共设施的存量仅为西欧国家的38%，北美国家的23%，服务业水平比同等发展中国家还要低10个百分点，而城镇化则比发达国家低20多个百分点。

李克强总理在达沃斯论坛演讲指出：这当中也蕴藏着公共产品与服务的巨大空间，增加这方面的供给属于政府分内的职责，是改善民生的必要举措，也是扩大内需的重要推手。

政府在加大财政投入的同时，不再唱独角戏，而是通过深化投融资改革，打破垄断，吸引社会资金与外资参与，采取政府和民营企业合作，中外合作，及政府购买服务等方式来放大投资的效益。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）》指出：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。

国务院转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发〔2015〕42号）》指出：为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，改革创新公共服务供给机制，要大力推广政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式。

PPP项目作为一种新型的投融资模式，是以政府为主导使社会资本更多的参与到项目中，降低政府方风险，从而达到政府和民营资本的双赢，提高基础设施建设的服务质量和效率。PPP项目肇始于项目产出，但实践中对项目产出概念、作用等存在诸多误区。

一、项目产出概念

财政部2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）》第七条明确规定无论是新建、改建项目还是存量项目实施PPP模式都应提交项目产出说明专项报告，并在实施方案中对产出说明进行介绍。

理论上狭义的PPP产出是指PPP的“项目产出”，即满足项目需求的基础设施项目资产、公共产品和服务等直观的产出，通过产出说明书的形式进行定义和规范。项目产出是一个绝对概念，强调不同模式间对项目需求响应结果的一致性。也就是说，无论采用传统的公共采购模式还是采用PPP模式，项目产出均指向同一个对具体的基础设施建设、融资、运营服务等需求标准的满足，是结果导向的指标。广义的PPP产出是指PPP的“模式产出”，即采用PPP模式相比传统的公共采购模式而言产生的效益差别（即Value forMoney或VFM，物有所值），以货币化（定量化，可能为正值或负值）和非货币化（定性描述和判断）方式衡量。模式产出是个相对概念，基本原理与项目评估中的前后比较法类似，强调PPP模式与公共采购模式间的差异性的比较，因此同一个PPP项目的模式产出可能随不同的边界条件而异，没有一个绝对的标准。

财金〔2014〕113号文件所说的产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。同时《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76》、《政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）》和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金[2016]92号）》等文件均要求PPP项目开展“物有所值评价”。我国的PPP项目产出即是广义项目产出概念，具体产出在《项目产出说明》、《实施方案》中介绍,《物有所值评价》以定性、定量两种方法衡量。由此可以说我国的项目产出是一个广义的概念。

二、产出说明

产出说明应按照下列逻辑顺序介绍：

需求(Needs)是项目最终要满足和实现的要求，也是产生项目的根本原因。

成果(Outcomes)是项目的直接结果，也是满足需求的途径。

产出(Outputs)是对应项目成果而制订的项目产成品或服务的绩效衡量标准。

目标(Objectives)是项目具体的产成品或服务要求，也是实现项目产出的手段。

需求、成果、产出和目标是由本至末的层层递进关系。以上例来说，需求是自然环境层面的宏观概念，成果是环保产业层面的中观概念，产出是项目层面的微观概念，而目标则是获得产出的若干手段之一。

以污水处理项目为例进行解释和说明：

需求，随着某湖泊水体质量的恶化和蓝藻事件的爆发，该湖流域各市县普遍产生了“改善水体环境”的需求；

成果，为了满足上述改善水体环境的需求，需要“提高该地区的污水处理率和污水处理标准”；

产出，建设日处理污水10万立方米的污水处理厂，污水处理后出水标准达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级标准的A标准；

目标，新建污水处理厂采用A2/O底部曝气氧化沟加混凝沉淀、过滤处理工艺，液氯/紫外线消毒，污泥机械浓缩脱水，新建管径800-1500mm的截污主干管35km、提升泵站3座。

三、产出说明的意义

1.满足需求达到成果

PPP模式下，政府方关注的焦点是如何达成成果进而满足需求，这就需要对产出进行严格和明确的定义。

2.明确标准考核绩效

标准包括建设标准、产品及服务标准，无标准即无法保证公共产品及服务的质量，也无法进行绩效考核及依据绩效考核结果付费。

3.分配风险确定模式

项目产出的界定是分配风险及承担风险成本的基础，一般来项目的设计、建设、融资、财务、运营、维护等主要责任由社会资本方来承担，但随上述责任的组合不同，项目产出不同，项目风险分配也有所不同，承担的风险成本不同，也因此决定了PPP的模式。

4.采购标的交易边界

PPP项目产出作为采购标的，用于向参与PPP项目的社会资本方明确需求以及满足该等需求所需的产出要求；并且作为权利义务及交易边界设计的基础。

5.物有所值评价的基础

对PPP的模式产出的评价，即物有所值评价或VFM评价，是一种以定量评价为核心，辅以定性评价和补充评价形成的综合性前评估体系（同样的方法论在项目后评价中做适用性调整后亦可使用），用于研判一个项目“是否应采用PPP模式”以及“采用PPP模式时选择何种社会资本方投标方案更为有效”。项目产出是物有所值评价的基础。

四、产出说明常见误区

1.无产出说明

当前按照财政管理要求编制的“两评一方案”，有一部分报告只有按照可研重述的建设投资概算书，没有产出说明。这样做，使绩效考核、采购标的及交易边界设计没有主线，逻辑混乱，给合同签订留下漏洞，潜在合同纠纷巨大。

2.缺需求论述

产出说明应从项目需求开始介绍，按照逻辑顺序依次介绍项目成果、产出、目标，但部分“两评一方案”报告，没有说明项目需求或需求论述不足，项目成为无源之水。

3.重资产产出

实践中，很多项目的产出说明实际上是建设说明书，没有运营产出说明。“两评一方案”对具体的设计方案、工艺流程和资产产出等进行详细说明，对部分行业来说，这不仅限制和扼杀了社会资本产出交付方式的灵活性和创新空间，还可能因技术壁垒等因素降低投资竞争程度；而且由于缺少运营产出，造成了回报机制、绩效评价、交易边界设计的逻辑混乱。

4.缺绩效水平

没有结合行业规范设置建设及运营应达到的行业的经济技术标准水平；没有财政预算绩效水平的界定不利于PPP项目绩效考核的落地，也达不到实施PPP项目提高公共产品或产出质量及效率的目标。