—PPP项目财务系列谈之二

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系（发改投资【2014】2724号）。（PPP）模式的核心要义是利益共享、风险分担及长期合作，其中合理的风险分担机制不仅是测算风险承担支出、物有所值等财务可行性的基础，也是设定履约边界、权利义务等合同条款的基石，他们的共同指向是利益共享和长期合作。

风险就是生产目的与劳动成果之间的不确定性，大致有两层含义:一种定义强调了风险表现为收益不确定性;另一种定义则强调风险表现为成本或代价的不确定性。PPP模式更多地强调的是一种“成本或代价的不确定性”。下面就就PPP项目财务管理谈一谈风险分配框架中的风险识别、分配、应对、风险承担支出。

  一、风险识别

（一）常用风险识别技术

常用的风险识别方法有：德尔菲法、头脑风暴法、情景分析法、财务报表法、图示技术法、核对表法。

德尔菲法是采用背对背的通信方式征询专家小组成员的意见。头脑风暴法是集中有关专家召开专题会议，由专家们“自由”提出意见。

情景分析法又称前景描述法，是假定某种现象或某种趋势将持续到未来的前提下，对预测对象可能出现的情况或引起的后果作出预测的方法。

图示技术法是对项目风险识别来说是一种非常有用的结构化方法。常见的图示技术有因果分析图、影响图和流程图。

财务报表分析法是通过分析企业或项目的资产负债表、利润表、现金流量表等相关的支持性文件，以此来识别风险。

风险核对表法：根据以往类似项目或从其他渠道积累的历史信息与知识，编制风险识别核对表。也就是说，根据经验，这个项目可能会有哪些风险，什么事情会导致这个风险发生，全部列出来，然后再一一核对，就是核对表。此方法快捷、成本低、常用；但容易遗漏，辅之以其他方法来保证高效率不遗漏地识别风险。

   （二）PPP项目风险识别清单

通过风险识别程序，可得到下述风险识别清单：

PPP项目风险识别清单

序号      融资风险        建设风险        运营移交风险        市场风险        政治风险

1    未筹足所需资金    审批风险        物价上涨风险        市场需求不足        全国普遍增税

2    再融资不确定性    土地征拆风险        超额收益        出现竞争项目        通用法律变更

3    利率风险        设计风险        项目运行管理        需求增长缓慢        项目收归国有

4              不良地质条件      原/燃材料供应           政治不可抗力

5              发现历史文物      技术落后过时            

6              环保安全风险      环保安全事故            

7              成本超出预算      可保不可抗力            

8              工期超过计划      移交资产不达标                 

9              施工质量问题                     

10            施工技术风险                     

11            可保不可抗力                     

12            其他不可抗力                     

13           承包商的过失                     

           14              其他建设风险                     

二、风险应对

（一）风险应对策略

对于投资项目主要个风险应对措施有：风险承担、风险规避、风险转移、风险转换、风险对冲、风险补偿和风险控制七种策略。

1.风险承担

风险承担亦称风险保留、风险自留。风险承担是指企业对所面临的风险不采取应对措施，从而承担风险带来的后果。风险承担的主要特征有：事后性、非重大性、被动性、内部资源。

2.风险规避

风险规避是指企业回避、停止或退出蕴含某一风险的商业活动或商业环境，避免成为风险的所有人。

3.风险转移

风险转移是指企业将风险转移到第三方或相对方，企业对转移后的风险不再拥有所有权。转移风险不会降低其可能的严重程度，只是从一方移除后转移到另一方。转移风险要承担相应对价。常见方式有保险转移、合同转移、担保转移和风险证券化。

4.风险转换

风险转换是指企业通过战略调整等手段将企业面临的风险转换成另一个风险。风险转换的手段包括战略调整和衍生产品等。风险转换一般不会直接降低企业总的风险，其简单形式就是在减少某一风险的同时，增加另一风险。例如，通过放松交易客户信用标准，增加了应收账款，但扩大了销售。

企业可以通过风险转换在两个或多个风险之间进行调整，以达到最佳效果。风险转换可以在低成本或者无成本的情况下达到目的。

5.风险对冲

风险对冲是指采取各种手段，引入多个风险因素或承担多个风险，使得这些风险能够互相对冲，也就是使这些风险的影响互相抵消。常见的例子有资产组合使用、多种外币结算的使用和战略上的多种经营等。在金融资产管理中，对冲也包括使用衍生产品，如利用期货进行套期保值。在企业的风险中，有些风险具有自然对冲的性质，应当加以利用。例如，不同行业的经济周期风险对冲。

风险对冲必须涉及风险组合，而不是对单一风险;对于单一风险，只能进行风险规避、风险控制。

6.风险补偿

风险补偿是指企业对风险可能造成的损失采取适当的措施进行补偿。风险补偿表现在企业主动承担风险，并采取措施以补偿可能的损失。风险补偿是指企业对风险可能造成的损失采取适当的措施进行补偿。其主要方式有：交易附加风险溢价、建立意外损失基金等。风险补偿的主要特征有：事前性、重大性、主动性、内部及外部资源。

7.风险控制

风险控制是指控制风险事件发生的动因、环境、条件等，来达到减轻风险事件发生时的损失或降低风险事件发生的概率的目的。

通常影响某一风险的因素有很多。风险控制可以通过控制这些因素中的一个或多个来达到目的，但主要的是风险事件发生的概率和发生后的损失。通常采取的措施有：技术措施、组织措施等。

（二）PPP项目风险应对

对于PPP项目有针对性的风险策略是风险转移、风险补偿、风险控制和风险承担等四项应对措施。在政府方和?会资本PPP项目首先在政府方和社会资本方/项目公司转移分担分配，不能转移的采用风险补偿措施补偿给社会资本方。社会资本方或项目公司履行PPP合同时，可将风险二次转移，转移给PPP项目参与各方，如：融资风险转移给金融机构，运营风险转移给运营商，建设的部分风险转移给保险公司等；不能转移的，采取风险控制及风险自留措施

1、风险分担分配

PPP项目风险分担也称风险分配，主要指PPP项目中风险在政府方和社会资本方/项目公司之间的分配。

1）分配分担原则

国内著名PPP专家刘新平、王守清《试论PPP项目的风险分配原则和框架（2006）》提出风险分配三原则：(1)由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；(2)承担的风险程度与所得回报相匹配；(3)承担的风险要有上限。财政部《PPP项目合同指南（试行）》对其进行了扩展，提出五原则：(1)承担风险的一方应该对该风险具有控制力；(2)承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；(3)承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；(4)由该方承担该风险最有效率；(5)如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

2）分配分担结果

根据《政府和社会资本合作模式操作指南(财金[2014]113号)》和《PPP项目合同指南（试行）》政策性文件，通常项目建造、融资、运营维护和移交资产不达标等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。项目设计、土地获得、行政审批、基准利率变动及通货膨胀风险可以根据项目特点及前期工作安排来分担。

3）分配分担机制

(1)风险的起步分配分担

风险的初步分配发生在项目的可行性研究阶段，通常这一阶段是由政府方来主导。政府方通过风险识别和风险分析判断项目是否应采用PPP模式和初步风险分担分配。

(2)风险的全面分配分担

在投标阶段，社会资本就招标文件的初步风险分配结果进行自我评估，评估自身资源是否与初步风险分配匹配，据以判断是否投标。在谈判阶段，政府部门和社会资本方经过谈判确定双方都不能控制风险的分配机制，达成一致之后，双方将签订合同。

(3)风险的跟踪和监控

政府部门和社会资本方签订合同后，项目进入了建设和运营阶段，相应的风险分配就进入了风险的跟踪和监控阶段，这一阶段的主要任务有三，其一是跟踪已经得到分配的风险，采取相应的风险管理措施；其二是判断是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配；其三是持续进行风险承担支出监控，确保PPP项目全过程物有所值。

2、风险补偿

PPP项目风险补偿主要指政府承担风险和共担风险超过阀值，启动补偿机制，补偿给社会资本方或政府方的成本收益损失。

政府付费模式下有三种风险补偿机制：

（1）设计风险

政府方承担设计风险，一般基本预备费动用权限在政府方，PPP项目采购价是不包括基本预备费的总投资，建设过程中动用预备费计入项目总投资，超过可研总投资的10%，重新报批。项目识别和准备阶段，需要以基本预备费为基础数据测算风险承担支出，为物有所值和财政承受能力评价提供数据支持。

社会资本方承担承担设计风险，动用权限在社会资本方或项目公司，PPP项目采购价是包括基本预备费的总投资，总投资为限额投资，超过总投资部分，社会资本方承担。

（2）基准贷款利率变动风险

一般由社会资本承担，如果为共担风险，设置调价阀值；如基准贷款利率距上次调价累计变动超过5%，启动调价机制，按上涨或下跌利差调整建设期建设期融资费用，调整运营期投资回报率和成本利润率。或采用基准贷款利率上浮20%利率与实际执行利率孰低原则计算融资费用，超过20%部分由社会资本承担，财务测算按20%计算融资费用。需要估算基准贷款利率变动风险承担支出，在财务评价或风险承担支出中予以考虑。

（3）通货膨胀或运维服务费上涨风险

对于物价上涨风险，《财政部PPP项目合同指南》列示了三种调价机制，分别是公式调整机制调价、基准比价机制调价和市场测试机制调价。其中政府付费项目以公式调价居多，后两种在使用者付费和可行性缺口补助回报模式中使用。

公式调整机制调价一般采用单因素变动阀值调价和周期调价以及它们相结合使用的混合调价，包括建设期调价和运营期调价。

使用者付费模式下有三种风险补偿或分成机制：

（1）价格变动风险

对于使用者付费项目，采用基准比价机制调价、市场测试机制调价以及根据价格法调整价格。一般为周期调价。

（2）最低需求风险

政府承担资产需求风险情况下，一般按可用性付费的70%计算年度可用性付费，需估算因投资额变动引起的风险承担支出不足或过剩数额；建设投资30%纳入了绩效考核范围，存在绩效考核风险，需估计考核不达标政府付费扣减风险。按使用量付费已在回报机制和财务测算中体现了最低需求政府支出。

（3）超额收益风险

对于使用者付费项目，为防止社会资本取得暴利，一般设置超额收益风险分成机制。

3、风险应对清单

通过风险分担初次及二次分配，形成以下风险应对清单：

PPP项目风险应对清单

序号         类别         主要风险        分担         其他策略        风险工具        残余风险

1       政治风险        全国普遍增税        政府         风险补偿        补偿机制        补偿不足

2               通用法律变更                                  

3               项目收归国有                                  

4               政治不可抗力                                  

5       市场风险        市场需求不足        社会资本        风险转移/自留      长期销售合同        销售商违约

6                        共担         风险补偿        调价机制        客户购买能力有限/政府违约

7                                 风险补偿        最低需求保底        政府违约

8               出现竞争项目        政府         风险回避        资产回购        政府违约

9               需求增长缓慢        社会资本        风险自留        加强市场调研        预期利润损失

10    融资风险        未筹足所需资金    社会资本        风险自留        政府支持/融资方案      存在融资缺口

12             再融资不确定性                     备用资本金/融资方案  备用资金不充足

13             利率风险        社会资本        风险自留        浮动利率合同        利率大幅上涨

14                               风险回避        固定利率合同        利率大幅下调

15                               风险转移        利率掉期合同        合同对方破产

16                      共担         风险补偿        设置基准贷款利率波动阀值       政府违约

17    建设风险        审批风险        政府         风险补偿        工期成本补偿        补偿不足

18             土地征拆风险        政府         风险补偿        工期成本补偿        补偿不足

19             设计风险        政府         风险补偿        动用基本预备费    超概重新报批

20                      社会资本        风险转移/       控制         限额设计        超概承担成本

21             不良地质条件        共担         风险补偿        工期成本补偿        补偿不足

22             发现历史文物        政府         风险补偿        工期成本补偿        补偿不足

23             环保安全风险        社会资本        风险转移/控制      保险/措施费  保险控制不力

24             成本超出预算                          固定总价合同        变更签证

25             工期超过计划                          固定工期合同        变更签证

26             施工质量问题                          监理/质保金  质量隐患

27             施工技术风险                          设计审查        技术落后

28             可保不可抗力                 风险转移        投保         投保不足

29             其他不可抗力        政府         风险补偿        设置《协商解决办法》        协商困难

30             承包商的过失        社会资本        风险自留        保函/担保       担保不足

31             其他完工风险                 风险自留        预留不可预见费    预留不足

32    运营移交风险        维护费用上涨/通货膨胀风险      共担         风险补偿        运维调价机制         补偿不足

33                                       使用者付费单价调整机制   补偿不足

34             超额收益        政府         风险转移        全部归政府    转移不及时

35                      共担         风险转移        约定超额收益分成比例        转移不及时

36             项目运行管理        社会资本        风险转移/控制      运营商承包/内部绩效考核 承包商过失/控制不力

37             原/燃材料供应               风险转移        供应合同        供应商过失

38             技术落后过时                 风险自留        适时更新技术        技术更新费用高企

39             环保安全事故                 风险转移/控制      保险/内部绩效考核      转移控制不力

40             可保不可抗力                 风险转移        保险         投保不足

41             移交资产不达标            风险控制        性能测试/恢复性大修  大修资金不足

三、风险承担支出估算

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）》第21条规定：风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。但在实践中，由于风险概率和风险函数较难确定，情景分析法及概率法应用较为少见，比例法应用缺少数据支持而倍受诟病。下面以提出一种综合思路—“三点估计蒙特卡罗模拟法”测算风险支出，以丰富风险承担支出的测算方法，该方法以专家三点估计风险支出开始，使用蒙特卡罗模拟技术进行概率模拟，取可接受概率的对应的风险支出即为该项风险的风险支出。该方法综合比例法、情景分析法及概率法的部分思路，只估计风险影响，不需要估计发生概率；方法简便，可以在Excel软件中应用，成本较低。

（一）全部风险承担支出估算

全部风险支出需选择参照项目，参照项目选择可以是“最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目”，也可以是“假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目”。现实当中，一般按第二种方法选择，即选择PPP模式建设的项目按政府投资方式建设运营在合作期限内的全部风险承担支出。估计风险清单项目发生的最小、最可能、最大比例或值；然后选择函数进行蒙特卡罗模拟，计算置信度率；置信度决策选择，对应的比例与基础数据的乘积或数额即为该项风险承担支出，汇总所有风险项目的风险承担支出，即为全部风险支出。下面介绍操作步骤：

1.参照项目通过风险识别程序，得到项目初始风险识别清单；

2.以访谈法或专家经验法分类分项三点估计每种风险项的影响后果，有基础数据的估计相对于基础数据的最小、最可能、最大变动百分比；对于没有基础数据的风险项目，估计最小、最可能、最大的发生额；

3.对独立的每一项风险项进行蒙特卡罗模拟，如果可以确定函数（三角发布、贝塔分布、均匀分布、指数对数发布等）分布，就运用该函数模拟；如果不能确定，可以用正态分布函数或贝塔分布函数模拟；模拟次数1000次以上或1000的整倍次；分组并计算累积概率，即置信度，也称可接受概率；

4.多风险联动应设置计算公式，按照计算公式进行多风险联动蒙特卡罗模拟，按照3所述方法计算累计概率；

5.进行置信度决策，选择对应的风险承担支出比例或风险承担支出，风险承担支出比例应进行换算，风险承担支出比例与基础数据与相乘换算为风险承担支出；

6.汇总数据，计算出在一定置信度水平下参照项目的全部风险承担支出。

较为简便的办法是，各项风险清单项归集到全部建设成本和运营期运营成本两项因素按上述步骤计算风险承担支出。

（二）政府自留承担风险支出估算

初始风险清单进行初次和全面分担分配后，会形成了合同风险分担分配清单。分配清单应进行持续跟踪监控，计算已风险承担支出和预测将要发生的风险承担支出，确保项目全生命周期物有所值。

PPP项目虽然大部分风险通过风险分担分配实现了有效转移，但政府也保留了部分风险，包括完全由政府承担的风险及共担的风险。共担的不可抗力风险按各50%计算。共担的调价支出在财务测算时考虑了风险补偿数额，则在测算风险承担支出时估算不足或过剩数额；如果在财务测算时未考虑了风险补偿数额，则估算全部风险承担支出。

政府承担风险和共担风险支出按下述《共担风险风险承担支出范围表》《政府承担风险及风险支出范围表》估算。最后分别汇总政府自留建设期和运营期风险支出。

四、回报机制、财务测算及承担风险支出

回报机制是方案和合同的法定内容，PPP项目规范性文件阐述了政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种付费机制，三种付费机制中联同调价机制、绩效考核机制、付费周期安排共同构成了回报机制的完整内容。这些不仅是实施方案的主要内容，同时都应纳入合同当中，构成合同的核心条款。

与回报机制不同的是，财务测算内容和风险承担支出并不会出现在合同当中。财务测算综合了回报机制内容，按照一般风险水平下最可能或平均的估计数值进行PPP项目财务可行性分析，是PPP项目实施方案的重要组成部分。财务测算可能考虑了一部分风险承担支出，如：设计风险支出、物价上涨风险承担支出，但违约、合同终止等风险支出并未考虑。而风险承担支出不仅要估算已在财务测算中体现风险的残余风险的支出数额，还应估算财务测算时未考虑风险的承担支出。风险承担支出测算是PPP项目物有所值评价和财政承受能力评价的主要方面，是财务测算的重要补充，测算的合理性直接影响物有所值定量评价的结论。

山西嘉禾信会计师事务所李彦宏