—PPP财务系列谈三

山西嘉禾信会计师事务所李彦宏   

一般PPP项目从已批准的可行性研究作为起点进入识别和准备阶段，建设项目投资总额是一个绕不开的概念。在PPP模式下，项目公司或社会资本方不同于传统模式下的建设单位，也不同于传统模式下的施工承包商，建设项目总投资既有相同之处，也有不同之处，因此不宜完全套用传统模式下的建设项目总投资组成计算方法。本文从建设项目总投资的构成、资产权属及管理、PPP项目对总投资的调整和总投资的确定四方面阐述PPP项目总投资结构。

一、建设项目总投资构成

2017年9月7日，住房与城乡建设部办公厅发布建办标函[2017]621号，公布了《建设项目总投资费用项目组成（征求意见稿）》、《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》（以下简称《征求意见》），公开征求意见。以上两个文件是适应建筑业“放管服”改革的需要出台的，在激发市场主体投资活力、有效控制工程造价等方面有重要意义。PPP模式下社会资本方一般承担融资建设运营移交任务，其中建设是核心的环节，因此上述两个文件的发布对于PPP模式在建设环节的规范操作也有着重要指导作用。

依据《征求意见》，建设项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的总费用。建设项目总投资构成包括工程造价、增值税、资金筹措费和流动资金四部分组成，其中工程造价由工程费用、工程建设其他费及预备费组成。下面结合国家发改委和建设部联合发布的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》（以下简称《方法与参数》）分述之：

  （一）工程造价

工程造价是指工程项目在建设期预计或实际支出的建设费用，包括工程费用、工程建设其他费用和预备费。

需要注意的是，工程造价这一概念在以前的政策规范文件或行业规范文件中被称为建设投资，如《方法与参数》中规定，建设投资由工程费用（建筑工程费、设备购置费、安装工程费）、工程建设其他费和预备费（基本预备费和涨价预备费）组成。将建设投资概念改称为工程造价能够避免混淆。

在实践中，为了区分建设投资和建设项目总投资，人们采取了各种不同的叫法。一种比较常见的做法是叫做静态投资和项目总投资。不过，静态投资不完全等于建设投资（工程造价）。静态投资=工程费用+工程建设其他费+基本预备费。动态投资=静态投资+价差预备费+资金筹措费。我们此处所讲的工程造价（建设投资）=静态投资+价差预备费。因此，住建部将建设投资改名为工程造价，有利于能够统一实践中的用法。工程造价包括工程费用、工程建设其他费用和预备费，我们就这三个部分进行分别讨论。

1、工程费用

工程费用是指建设期内直接用于工程建造、设备购置及其安装的费用，包括建筑工程费、设备购置费和安装工程费。

实践中我们一般把建筑工程费和安装工程费简称为建安费，因为它们都是由直接费、间接费、利润构成。

直接费是指施工过程中耗费的构成工程实体或独立计价措施项目的费用，以及按综合计费形式表现的措施费用。直接费包括人工费、材料费、施工机具使用费和其他直接费。前面三项一般简称为“人、材、机”。

其他直接费是指为完成建设工程施工，发生于该工程施工前和施工过程中的按综合计费形式表现的措施费用。内容包括冬雨季施工增加费、夜间施工增加费、二次搬运费、检验试验费、工程定位复测费、工程点交费、场地清理费、特殊地区施工增加费、文明（绿色）施工费、施工现场环境保护费、临时设施费、工地转移费、已完工程及设备保护费、安全生产费等。

关于其他直接费，我们需要注意：第一，为按综合计费形式表现的措施费用，对应工程量清单计价的项目措施费；第二，此处的其他直接费和工程建设其他费中均有临时设施费。工程建设其他费中的临时设施费是指建设单位为满足施工建设需要而提供的未列入工程费用的临时水、电、路、讯、气等工程和临时仓库等建（构）筑物的建设、维修、拆除、摊销费用或租赁费用，以及铁路、码头租赁等费用。简单点说，工程费用中的临时设施费是施工企业施工发生的费用，工程建设其他费中的临时设施费是建设单位为满足施工建设需要发生的费用。

间接费是指施工企业为完成承包工程而组织施工生产和经营管理所发生的费用。内容包括管理人员薪酬、办公费、差旅交通费、施工单位进退场费、非生产性固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保护费、财务费、税金，以及其他管理性的费用。

间接费不同于其他直接费，在于间接费是管理费，而不是建设工程施工过程的措施费。间接费也不同于工程建设其他费，因为间接费仅是施工企业组织施工生产和经营管理发生的管理费用，而建设单位发生的管理费用计入工程建设其他费中。

《征求意见稿》中规定了直接费中的“人、材、机”的计算方法，其他直接费和间接费都是以计算基数乘以一定的费率计算。

2、工程建设其他费用

工程建设其他费用是指建设期发生的与土地使用权取得、整个工程项目建设以及未来生产经营有关的，除工程费用、预备费、增值税、资金筹措费、流动资金以外的费用。工程建设其他费用又简称为“二类费用”，主要分为：与土地使用权取得相关的费用、与整个工程项目建设相关的费用、与未来生产经营相关的费用。

1）与土地使用权取得相关的费用

主要包括土地使用费和其他补偿费。土地使用费包括建设用地费和临时土地使用费。

需要说明的是，本文件规定建设用地费是为获得工程项目建设用地的使用权而在建设期内发生的费用。但是中国建设工程造价管理协会发布的《CECA GC1-2015建设项目投资估算编审规程》还提到，建设项目采用“长租短付”方式租用土地使用权，在建设期间支付的租地费用计入建设用地费。

2）与整个工程项目建设相关的费用

主要包括建设管理费、可行性研究费、专项评价费、研究试验费、勘察设计费、场地准备费和临时设施费、引进技术和进口设备材料其他费、工程保险费、特殊设备安全监督检验费、市政公用配套设施费、专利及专有技术使用费等。

我们需要注意此处的建设管理费。实践中常有人将建设管理费和建设单位管理费混淆。建设管理费是指为组织完成工程项目建设在建设期内发生的各类管理性质费用。包括建设单位管理费、代建管理费、工程监理费、监造费、招标投标费、设计评审费、特殊项目定额研究及测定费、其他咨询费、印花税等。因此，建设单位管理费只是建设管理费的一部分。

3）与未来生产经营相关的费用

主要包括联合试运转费、生产准备费等。我们一定要注意，此处与未来生产经营相关的费用，不是未来的经营费用。未来的经营费用是计入经营成本中，而不是计入项目总投资。此处主要是发生在建设期的跟未来生产经营相关的联合试运转费、办公家具购置费等。

3、预备费

预备费是指在建设期内因各种不可预见因素的变化而预留的可能增加的费用，包括基本预备费和价差预备费。

1）基本预备费

基本预备费=（工程费用+工程建设其他费用）×基本预备费费率

基本预备费费率由工程造价管理机构根据项目特点综合分析后确定。

2）价差预备费

式中P——价差预备费；

n——建设期年份数；

I_t——建设期第t年的投资计划额，包括工程费用、工程建设其他费用及基本预备费，即第t年的静态投资计划额；

f——投资价格指数；

t——建设期第t年；

m——建设前期年限（从编制概算到开工建设年数）。

价差预备费中的投资价格指数按国家颁布的计取，当前暂时为零，计算式中（1+f）^0.5表示建设期第t年当年投资分期均匀投入考虑涨价的幅度，对设计建设周期较短的项目价差预备费计算公式可简化处理。特殊项目或必要时可进行项目未来价差分析预测，确定各时期投资价格指数。

我们需要注意的是，价差预备费提取的基数是当年的静态投资计划额，因此也是包含基本预备费的。

另外，我们需要注意，在《CECA GC1-2015建设项目投资估算编审规程》中规定的f是指年涨价率，而此处的f是投资价格指数。

（二）增值税

增值税是建设项目总投资构成中新增加的内容。根据财税〔2016〕36号《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下称营改增）试点，建筑业、房地产业、金融业?生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。因此，建筑服务的流转税由营业税改为增值税。增值税为价外税，因此前面的工程造价是不含增值税工程造价，我们需要单独列明建设项目的增值税。

还有一点需要注意，建设项目总投资构成新增了增值税，同时也减少了固定资产投资方向调节税。因为2012年11月9日，国务院令第628号，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（以下简称《决定》），自2013年1月1日起施行。《决定》修改和废止了部分行政法规，其中包括1991年4月16日由第82号国务院令发布的《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。

（三）资金筹措费

资金筹措费是指在建设期内应计的利息和在建设期内为筹集项目资金发生的费用。包括各类借款利息、债券利息、贷款评估费、国外借款手续费及承诺费、汇兑损益、债券发行费用及其他债务利息支出或融资费用。

《征求意见稿》将建设期利息改为了资金筹措费，资金筹措费包括建设期利息以及建设期为筹集资金发生的费用。从此处修改来看，《征求意见稿》对建设项目总投资估算采用了全面评估的原则，力求尽可能准确地估算出建设项目总投资。

建设项目总投资资金来源可分为自有资金和筹措资金。《征求意见稿》对资金筹措费规定了计算方法。

1、自有资金额度应符合国家或行业有关规定。

2、建设期利息：根据不同资金来源及利率分别计算。

式中Q——建设期利息；

P_j-1——建设期第（j-1）年末贷款累计金额与利息累计金额之和；

A_j——建设期第j年贷款金额；

i——贷款年利率；

n——建设期年数。

3.、其他方式资金筹措费用按发生额度或相关规定计列。

关于上述建设期利息计算公式，我们需要注意，此处建设期利息默认是按照复利计算，建设期不偿还贷款本金和利息。实践中，银行一般要求建设单位在建设期偿还利息，此时P_j-1就是建设期第（j-1）年末贷款累计金额，就不再包括已经偿还了的利息。

    流动资金

    流动资金的估算方法有扩大指标估算法和分项详细估算法两种。

1、扩大指标估算法，此方法是参照同类企业的流动资金占营业收入、经营成本的比例或者是单位产量占用营运资金的数额估算流动资金，并按以下公式计算:

 流动资金额＝各种费用基数×相应的流动资金所占比例(或占营运资金的数额)

式中，各种费用基数是指年营业收入，年经营成本或年产量等。

2、分项详细估算法，可简化计算，其公式如下：

流动资金＝流动资产－流动负债

流动资产＝应收账款＋预付账款+存货+库存现金

流动负债＝应付账款＋预收账款

识别准备阶段PPP项目对建设项目总投资的调整

在PPP模式下，通常是“两标并一标”进行招标采购，施工企业一般作为社会资本方联合体组成的主要投标方，因此最主要的任务是要划分清楚社会资本方/项目公司与实施机构的费用，而费用的划分依赖于风险分配或再分配的结果。在识别和准备阶段，主要涉及以下几方面对可行性研究报告总投资的调整。

范围调整

范围调整可能是两个原因形成的：一是几个项目合并捆绑为一个PPP项目，二是一个储备项目分拆出一个或几个PPP项目分期实施。合并项目往往是几个类似项目或上下游一体化项目的合并，在不增加招标或采购的工作量情况下达到合理的规模效益。分拆项目应注意可分拆性，分拆出的项目本身具有独立性—独立的产出、独立的目标、独立的设计、独立的投资估算、独立的运营。合并项目应将投资总额合并，分拆的项目投资总额应分拆。

流动资金调整

有些项目按照政府投资项目在发改部门立项，不需要估算流动资金；但在识别和准备阶段转为PPP项目后，需要重新估算流动资金，增加的流动资金，调整投资总额。具体估算时，除可按照扩大指标法和分项详细估算法估算流动资金外，PPP项目还有两种情形应引起重视：一是付费周期内的运维流动资金垫付，此情形往往是政府运维付费是按季、半年或年付费，而社会资本方/项目公司是按月、季支付运维成本、贷款本息和纳税申报的，周期差内需要社会资本方/项目公司垫付流动资金才能保证项目运营。二是银行贷款还本付息与回报机制不匹配形成的，如政府按照财政部21号文公式计算可用性付费，而银行是按照等额本息还本付息，运营前期形成资金缺口，需要社会资本方垫付。第一种情形流动资金占用是长期性的，需要估算流动资金，调整投资总额；第二种情形需要尽量做到回报机制与还本付息匹配，如由于双方诉求无法达成一致，则社会资本方承担此项风险并筹措短期流动资金解决，不宜调整投资总额。

资金筹措费调整

与流动资金估算类似，有些项目按照政府投资项目在发改部门立项，不需要估算资金筹措费；但在识别阶段转为PPP项目后，需要重新估算资金筹措费，增加的资金筹措费，调整投资总额。资金筹措费主要有两个参数—融资总额及资金使用计划、年化利率。资金使用计划来源于可行性研究报告，融资总额与项目资本金相关，资本金确定后，融资总额便会确定。利率风险一般由社会资本承担，，通过市场测试，实施方案会建议政府按五年期贷款基准利率一定的上涨率（如20%）设定利率上限，合作期内采用五年期贷款基准利率一定的上涨率（如20%）与实际执行利率孰低原则计算资金筹措费，超过上限部分由社会资本承担。建设期按上限计算资金筹措费并调整投资总额。

也有这样一种情况，将五年期基准贷款利率变动风险设定为共担风险，设置调价阀值；如基准贷款利率距上次调价累计变动超过5%，启动调价机制，按上涨或下跌利差调整资金筹措费。建设期按五年期基准贷款基准利率计算资金筹措费并调整投资总额。

增值税调整

自2016年5月1日起，建筑服务的流转税由营业税改为增值税。因增值税为价外税，需要单独列明建设项目的增值税。《征求意见稿》规定，增值税应按工程费、工程建设其他费、预备费和资金筹措费分别计取。与《方法与参数》相比，增值税是建设项目总投资构成中新增加的内容。PPP项目重新计算增值税的目的是识别可抵扣的增值税进项税，从未来营业收入附征的增值税销项税中回收可抵扣的增值税的建设投资。只有社会资本方/项目公司将投资形成的资产作为无形资产或固定资产管理时，此项工作才是有意义的。

除土地征拆费外大部分的工程造价构成项目的进项税可以抵扣；除直接融资租赁和其他金融机构收取的服务费外，大部分的银行贷款利息不允许开具专用发票，也不允许抵扣（祥见：工程造价可抵扣增值税进项税表和资金筹措费可抵扣增值税进项税表）。识别出的“可抵扣增值税进项税”并不是增加可研总投资总额，只是可研总投资的分割，PPP项目识别和准备阶段列示在总投资项下，在财务测算时使用。实际发生时财务记账并纳税申报。

工程造价可抵扣增值税进项税表

资金筹措费可抵扣增值税进项税表

社会资本方/项目公司财务按照金融资产管理，即税务按照“投资本金+收益”管理时，由于进项税不允许抵扣，我们也无需专门识别可抵扣增值税进项税。

PPP项目总投资的确定

设计及设计风险

政府方主导设计，政府方承担设计风险，基本预备费动用权限在政府方，PPP项目采购价是不包括基本预备费的总投资，建设过程中动用预备费计入项目总投资，实际投资超过可研总投资的10%，重新报批。项目识别和准备阶段，需要以基本预备费为基础数据测算风险承担支出，为物有所值和财政承受能力评价提供数据支持。社会资本方主导设计，社会资本方承担设计风险，基本预备费动用权限在社会资本方或项目公司，PPP项目采购价是包括基本预备费的总投资，总投资为限额投资，实际投资超过总投资部分，社会资本方承担。

建设期调价机制

对于建设期不超过一年的PPP项目，审批风险、土地征拆风险、发现文物风险一般由政府承担，政府主导设计的政府承担设计风险，不良地质、不可抗力风险为共担风险；设计风险设置预备费补偿，审批风险、土地征拆风险、发现文物风险一般按照风险分配原则处理，在风险承担支出测算时考虑。除上述风险外的绝大部分风险由合作方承担，一般不设置调价机制。建设期超过一年的PPP项目可能设置建设成本超支风险和基准贷款利率变动风险为共担风险，设置调价机制，合理分担风险。对于共担的基准贷款利率变动风险，设置调价阀值；如基准贷款利率距上次调价累计变动超过5%，启动调价机制，按上涨或下跌利差调整建设期建设期融资费用。或采用基准贷款利率上浮20%利率与实际执行利率孰低原则计算融资费用，超过20%部分由社会资本承担，财务测算按20%计算融资费用。对于共担的建设成本超支风险，一般会参照工程量清单计价规范设置“主要建安工程单项材料或设备变动±5%之内为合作方承担，超过部分调整建设成本”的调价机制。

财政评审

1、法规政策依据

依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法》、《基本建设财务管理规定》等法规规定，财政投资评审是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，保证财政资金的规范、安全、有效运行。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，主要通过政府付费的PPP项目应在财政投资评审的范围之内。财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构执行。

财政投资评审内容

可行性研究报告投资估算、初步设计概算、项目预（概）算和竣工决（结）算的真实性、准确性、完整性和时效性等审核；财政专项资金安排项目的立项、项目基本建设程序、及项目招标采购各项合同等合规性审核；基本建设管理制度完整性和执行有效性审核；项目财政性资金的使用、管理情况，以及配套资金的筹集、到位情况审核；项目预（概）算执行情况以及项目实施过程中发生的重大设计变更及索赔及其他工程建设支出合理性、准确性审核；实行代建制项目的管理及建设情况审核；项目建成运行情况或效益情况审核；对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效。

3、PPP项目财政投资评审方式

 项目预（概）算和竣工决（结）算的评价与审查。包括：对项目建设全过程进行跟踪评审和对项目预（概）算及竣工决（结）算进行单项评审。对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效。

政府采购和招投标

1、采购和招标的选择

国家发改委制定的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资〔2016〕2231号）》将PPP项目分为特许经营和政府购买服务两类；在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规章中规定PPP项目实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

财政部制定的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题（财金[2014]76） 》政策文件将PPP项目界定为政府购买服务；《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题（财金[2014]76号）》要求地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金[2016]90号）》文件中提示：依据《招标投标法实施条例》第九条规定，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标。

通过上述法规政策梳理，基础设施和公共服务领域实行PPP模式，主要通过使用者付费实现回报的项目，一般授予项目公司或社会资本方特许经营权，选择合作方方时执行《招标投标法》或《政府采购法》及实施条例。主要通过政府付费实现回报的项目一般被认为是政府购买服务项目，选择合作方时执行《政府采购法》及实施条例。进入建设期，合作方如果能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标，即“两标并一标”；如果合作方仅能够提供单项工程施工、设备生产或服务的，对于项目当中其他的工程施工、设备生产或服务，依然按照须《招标投标法》或《政府采购?》进行招标、采购。

采购或招标标的

“标的”是合同法中概念，招标投标法和政府采购法并提及。鉴于PPP项目均要签订合同，标的同样适用于PPP项目的招标和采购行为。标的是合同当事人双方权利和义务所共同指向的对象。它是合同成立的必要条件，是一切合同的必备条款。合同标的是多种多样的，一般有四类：一是有形财产，指具有价值和使用价值并且法律允许流通的有形物，如生产资料与生活资料、货币和有价证券等；二是无形财产，指具有价值和使用价值并且法律允许流通的不以实物形态存在的智力成果。三是劳务，指不以有形财产体现其成果的劳动与服务，如运输合同中的运输行为，委托中的代理、行纪、居间行为等；四是工作成果，指在合同履行过程中产生的体现履约行为的有形物或无形物。

PPP项目标的为项目产出，既有有形资产的资产产出，又有无形的服务产出，既有劳务产出，又有工作成果产出。一般通过产出说明的形式进行定义和规范。《政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）》指出，项目产出是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3、资格审查

招标投标法第十八条规定：招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查。政府采购法第二十三条规定采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。招标投标法和政府采购法均规定可以设置PPP项目个合作方资格条件。

招标控制价

在PPP项目招标控制价设置重要原则是“社会资本有盈利但不是暴利”。在招标控制价额度设置时，要充分考虑双方利益，参考行业基准收益水平，达到各方均可接受的水平。PPP项目合作周期较长，设置合理的调价机制成为必然的选择。在设置招标控制价时，需充分考虑后期调价的可操作性，多采用可比性强、有官方数据支撑的指标作为调价依据。依据上述原则，按照PPP项目政府付费、使用者付费或可行性缺口补助付费不同的回报机制，设置招标控制价。第一，在政府付费的项目中，根据付费的具体方式，招标控制价可设置为投资总额与基准运营维护费降低率、可用性服务费投资回报率、运维成本利润率以及它们的相互组合作为招标控制价，如果可用性服务费使用财政部21号文的公式，则增加一个招标控制价—折现率；协议中还需同时明确相应的计算公式与调价办法，以便在竣工决算、审计、市场波动等条件触发调价机制后再行测算。可以称之为“可用性服务费+运营维护费”的方式。第二，在使用者付费的项目中，最为普遍的做法是将公共产品的单价设为招标控制价，这在较成熟的水处理、垃圾焚烧、收费公路、轨道交通等项目中运用较多。在该类项目中，可以将各边界条件集中反映到公共产品单价上，以“流量×单价”的方式计算支付给社会资本的金额；并可根据保底流量和最高流量分别设置阶梯单价。第三，可行性缺口补助项目中，对于使用者付费部分常采用“流量×单价”的方式；而对于政府付费部分往往采用“可用性服务费+运营维护费”的方式。在评标时，对各类招标控制价分别设置评分标准进行评比。

评标

评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。

竣工决算

1、竣工决?的法规政策

除PPP合同约定资产所有权属于项目公司或项目公司外，依据建设部《建设工程项目管理试行办法》、山西省建设厅《建设工程项目代建管理实施办法》的规定，其他的PPP项目属于代建行为，应当执行财政部《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》和《基本建设项目建设成本管理规定》。

2、竣工决算的时限

基本建设项目（以下简称项目）完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。

3、竣工决算审核或审计

财政部门和项目实施机构对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，可以委托预算评审机构或者有专业能力的社会中介机构进行审核。财政部门和项目实施机构审核批复项目竣工财务决算时，应当重点审查以下内容：工程价款结算是否准确，是否按照合同约定和国家有关规定进行，有无多算和重复计算工程量、高估冒算建筑材料价格现象；待摊费用支出及其分摊是否合理、正确；项目是否按照批准的概算（预）算内容实施，有无超标准、超规模、超概（预）算建设现象；项目资金是否全部到位，核算是否规范，资金使用是否合理，有无挤占、挪用现象；项目形成资产是否全面反映，计价是否准确，资产接受单位是否落实；项目在建设过程中历次检查和审计所提的重大问题是否已经整改落实；待核销基建支出和转出投资有无依据，是否合理；竣工财务决算报表所填列的数据是否完整，表间勾稽关系是否清晰、正确；尾工工程及预留费用是否控制在概算确定的范围内，预留的金额和比例是否合理；项目建设是否履行基本建设程序，是否符合国家有关建设管理制度要求等；决算的内容和格式是否符合国家有关规定；决算资料报送是否完整、决算数据间是否存在错误；相关主管部门或者第三方专业机构是否出具审核意见。

4、资产交付及入账

项目竣工后应当及时办理资金清算和资产交付手续，并依据项目竣工财务决算批复意见办理产权登记和有关资产入账或调账。

建设期绩效考核

1、政策依据

国家及各部委出台的一系列PPP相关政策文件中均提及PPP项目项目付费与绩效评价结果挂钩，如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）》、财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金〔2016〕92号）》、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资〔2016〕2231）》、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》等均明确要求，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”，该文是对绩效考核的要求的重申，并首次明确建设成本30%与绩效考核结果挂钩的红线作为PPP项目入库前置条件。

一般来说，PPP项目绩效考核包括建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交期绩效考核。PPP项目是全生命周期运行，不同于传统模式下的政府建设项目，建设质量的好坏直接影响到项目在运营期是否能否有效、安全和高质量的运行，因此建设期考核尤为重要。实践中，方案设计只满足于工程验收合格，不完全符合PPP政策的初衷，政府还有高于“合格”考量以提高后续公共服务的质量和效率期望，况且项目竣工（交工）验收，只是建设期绩效考核的一部分，而非全部。绩效考核不是万能钥匙，不能代替建设项目的行政监管和合同约束性条款的效力。

2、指标设置

PPP项目建设期考核更关注项目的外部性，外部性又称为溢出效应、外部影响，指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况，即负外部性和正外部性，正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。PPP项目的绩效考核指标设置应鼓励正外部性，抑制负外部性。结合实践，PPP项目建设期绩效考核选择“三控二管一合规”六项指标来体现其外部性。

（1）投资控制：项目投资控制的目的是降低项目成本，提高经济效益。对于项目公司来说，投资并非越少越好，而是把各项费用控制在计划投资的范围之内，保证投资目标的实现。投资控制指标可分解为：资本金及融资到位、成本控制、工程款支付等二级指标。

（2）进度控制：项目进度控制的目的是通过采用控制措施，确保项目交付使用时间目标的实现。进度控制指标可分解为：进度计划、进度完成情况、进度控制措施等二级指标。

（3）质量控制：项目质量控制的目的是致力于满足工程使用功能，符合设计要求，达到工程一次交验合格率100%。质量控制指标可分解为：质量保证体系、现场实体质量、隐蔽工程/重要工序验收、材料检测、质量控制措施、质量事故/问题及处理等二级指标。

（4）安全管理：项目安全管理的目的是确保项目公司严格遵循安全管理制度，避免安全事故发生或降低安全事故造成的损失。安全管理指标可分解为：安全制度及培训、专项方案、安全措施、安全事故处理等二级指标。

（5）环保管理：环境保护是一项基本国策，是工程建设的一项重要工作，严格落实环境保护法，采取积极措施主动保护项目地的生态环境不仅是政府职责，更是合作方的责任。环保管理指标可分为：环评及“三同时”制度落实、环保制度建设及责任落实、环保设施建设、环保应急管理、环保检测等二级指标。

（6）合法合规

PPP项目与别的项目一样，合法合规是项目顺利实施的生命线，需要遵循行业准入、土地、环保、核准、开工许可等等所有合规性要求，它的特别要素是:财政承受能力论证、物有所值评价。合法合规指标可分为：立项合法合规、建设用地及征拆合法合规、勘查消防等行政许可合法合规、规划设计合法合规、招标采购及合同合规、开工审批合法合规。

3、建设期绩效考核机制

（1）考核主体：

PPP项目建设期绩效考核工作一般由项目实施机构联合行业主管部门、发改、财政、审计、监察、环保、规划、国土等相关部门组建考核小组进行。

（2）考核对象：项目公司或合作方。

（3）考核方式PPP项目建设期内，考核小组可按季度对项目公司建设管理情况进行考核。考核综合得分以竣工验收前的季度考核平均数和竣工验收考核加权平均计算。考核在项目公司向实施机构提交季度进度情况报告和竣工验收报告后一定时间内完成。具体考核方式可以包括现场检查、资料核查、外部调查、日常抽检和记录等方式，进行综合打分。如要现场检查、资料核查的，应提前一定的时间通知项目公司，给予一定的准备时间。对于日常抽检发现的问题，项目公司要及时整改，否则将影响季度绩效考核结果。无论是常规考核还是临时考核，项目公司皆应及时采取措施进行纠正，否则实施机构有权自行或者委托第三方进行修复，从而提取项目公司提交的保函下的相应金额。

（4）考核结果

建设期绩效考核结果通常与可用性服务费的支付挂钩，92号文要求项目建设成本实际与运维绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的不予入库。因此，本文假设可用性服务费中的70%与建设期绩效考核结果挂钩，其余30%与运维绩效考核结果挂钩。针对可用性服务费中的70%部分，设计不同得分等级下的政府付费水平：

A当建设期绩效考核综合得分高于（含）90分时，政府方全额支付可用性服务费的70%部分并给予项目公司一定的奖励；

B当建设期绩效考核综合得分高于（含）75分低于90分时，政府方全额支付可用性服务费的70%部分；

C当建设期绩效考核综合得分高于（含）60分低于75分时，则政府方有权对可用性服务费70%部分进行相应扣减，扣减金额为：基准可用性服务费数额*70%*（75-建设期绩效考核综合得分）/75；

D当建设期绩效考核综合得分低于60时，政府方有权介入项目建设，且有权不履行可用性服务费70%部分的支付义务。

给予项目公司奖励的，可以执行《基本建设项目建设成本管理规定（财建[2016]504号）》。同时满足按时完成项目代建任务、工程质量优良、项目投资控制在批准概算总投资范围3个条件的，可以支付代建单位利润或奖励资金，代建单位利润或奖励资金一般不得超过代建管理费的10%；未完成代建任务的，应当扣减代建管理费。建设项目管理费实行限额管理，按分段比例计算。PPP项目建设阶段按代建制管理，一般不得同时列支代建管理费和项目建设管理费，确需同时发生的，两项费用之和不得高于本规定的项目建设管理费限额。

资产权属及管理

2007 年《物权法》出台，物权法所称物权有三种权利：所有权、用益物权和担保物权，PPP项目均有涉及。所有权是对物的占有、使用、收益和处分的权利。用益物权是对他人所有的不动产或者动产占有、使用和收益的权利。担保物权是在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形时就担保财产优先受偿的权利。所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。在理论上，除BOO、BOOT项目外的大部分PPP项目政府拥有所有权，同时授予社会资本方或项目公司用益物权，可设置基础资产收益权的担保物权。在实践上，PPP项目的用益物权并不是物权法下的法定物权，根据物权法定原则，并参考最高法院发布的第11批指导案例的53号，PPP项目公司拥有的特许经营权只是一种债权，而非物权。项目公司的特许经营权是对基础设施进行运营、维护，并获取相应收益的权利，其中运营、维护为义务，收益权为权利，因此特许经营权的核心为收益权，属于将来金钱债权，依其性质可纳入依法可出质的"应收账款"的范畴。PPP专项物权有待于物权法和PPP专门立法的突破。

所有权管理

实施机构资产所有权管理。虽然物权法第一百四十二条规定:"建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外"。而"相反证据"应当遵循当事人意思自治原则，将真实合意的约定作为例外情况。如：代征代建的市政基础设施约定为：配套建设、所有权归国家。PPP项目也可做出类似约定作为“相反证据”。物权法和担保法都确立了"房随地走、地随房走"的原则，但这一原则并不能直接适用于新建PPP项目，也不能完全适用于存量PPP项目，大部分的存量PPP项目只是转让了占有权、使用权和收益权。实践中，大多PPP项目资产归政府或实施机构所有，这种做法具有一定合理性。一是基础设施和公用事业关乎国家安全和社会公共利益；二是我国PPP模式往往涉及到期末资产的移交，在现行税收管理体系下，初始所有权归属于项目公司将导致移交手续复杂、税务负担沉重等问题。三是项目公司拥有项目资产所有权与融资无益。PPP 模式下，项目资产多为公共设施，依据《担保法》规定以公益为目的事业单位、社会公益设施不得抵押，因此PPP项目中的公共设施无法直接抵押；但不影响项目公司/社会资本方依据相关规定以收益权作为发行(PPP专项)债券和资产证券化等融资工具的基础资产。依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法(财金[2016]92号)》及《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法(财建〔2016〕503号)》等规范性文件的规定，实施机构行使三项所有权管理权利和义务，下面分述之：一是财政预算管理。实施机构按预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。纳入中期财政规划的PPP项目，由实施机构按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。二是财务管理。除BOO项目外，一般PPP项目建设阶段按代建制管理，行政事业单位既是实施机构又是建设单位，项目公司/社会资本方作为代建单位行使基本建设的权利和义务。基本建设财务管理的主要任务是：筹资管理、建设成本管理、竣工财务决算管理、绩效评价。按照风险分配原则，筹资管理、建设成本管理归项目公司/社会资本方；竣工财务决算管理、绩效评价保留在实施机构。三是资产管理。新建项目在竣工验收后建立资产管理台账；政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的及特许经营权授予或转让的，依法进行资产评估。项目合作期满无偿移交，并对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，项目资产不符合合同约定移交标准的，社会资本应采取补救措施或赔偿损失。

社会资本方/项目公司资产所有权管理

对于BOO项目和BOOT项目，资产所有权属于社会资本方/项目公司，回报机制一般为使用者付费，政府一般不会参股项目公司，政府会依据《价格法》采取价格补贴形式给予使用者政府补助。社会资本方为全口径财务管理，合作期满移交为有偿移交。实施机构有将使用者的政府补助列入预算管理的义务。

收益权管理

1、收益权的法律地位

收益权，是指资产或财产所有人在经济上获得收益的权利。它是所有权四项权能之一，其他三项为占有、使用和处分。需要注意的是“收益权”，或者说“资产收益权”属于约定权利且具有财产属性，其本身并非法定权利，而是由交易双方根据基础权利和交易需要创制的一项协定权利。

近几年，最高人民法院在公开的裁判文书中有多例涉及到收益权的案件，具体包括股票的收益权（（2016）最高法民终19号）、特定资产的收益权（（2015）民二终字第300号以及（2016）最高法民申2414号）等等，最高人民法院在裁判文书中对由双方当事人约定产生的收益权均表示了认可。

PPP项目的收益权是PPP项目合同创设的一种财产权利，政府授予社会资本在合作期内取得收益的权利，这种权利通过列入中长期财政规划、人民代表大会审议通过的财政预算得到法律上的保障。收益权是实现依赖于资产运营维护的绩效水平，绩效水平直接与政府付费项挂钩，体现了对于PPP项目，政府更重视公共和基础设施的服务质量和效率的提高。

2、收益权融资

收益权在PPP项目当中的重要意义在于融资，通过信托、发行债券、资产证券化等金融产品取得融资款项，推进PPP项目顺利实施，通过收益权转让实现社会资本的退出。

 信托公司依据《中华人民共和国信托法》，发行信托计划产品，以股权或债权，或股债结合模式参与PPP项目公司，即成为项目公司股东或者债权人。由于PPP通常要10-30年，信托计划的期限可能因此也需要10-30年，但可分期或滚动发行，缩短信托期限。一般信托计划会要求收益权质押，目前信托业务中运用比较多的是高速公路收费权、物业收费权、景区收费权等。在法律上，这些收费权的质押本身也是按照应收账款来处理的，

债券融资，国家发改委依据《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引（发改办财金〔2017〕730号）》和《项目收益债券管理暂行办法（发改办财金〔2015〕2010号）》审核；发行人应于募投项目竣工验收并办理权利凭证后10个工作日内，将项目建设、运营所形成的资产或收益权按照法律法规规定可以抵押或质押的部分，足额向债权代理人办理抵质押手续。

资产证券化融资，由证监会依据《证券公司及基金子公司资产证券化业务管理规定》和《资产证券化业务基础资产负面清单指引》核准；由交易商协会依据《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》和《银行间债券市场非金融业资产支持票据指引》注册。资产证券化融资要设立“专项计划”，真实转让基础资产，并办理登记手续。

依据《合同法》，通应收账款转让实现社会资本的退出，但应履行通知义务。

担保权管理

1、收益权质押

PPP项目无论通过银行信贷、还是通过信托、发行债券、资产证券化等方式取得融资款项，都要求增信措施以提高信用等级。在大部分PPP项目实体资产因公益类资产或所有权属于政府受到担保法的限制，收益权质押担保受到了法规和政策的推崇。

从PPP法规层面上看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源”。

2、质押登记

中国人民银行2017年11月适时对《应收账款质押登记办法》进行了修订，新修订的《应收账款质押登记办法（中国人民银行令〔2017〕第3号）》。调整了登记期限，将登记期限从“1至5年”扩展为“0.5至30年”；增加了应收账款“转让登记”的规定；完善了应收账款定义：应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。应收账款包括下列权利：（一） 销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；（二） 提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；（三） 能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；（四） 提供贷款或其他信用活动产生的债权;（五） 其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。上述修订更好地满足了账期较长的以基础设施和公用事业特许经营管理权为质押的融资需要。

3、质押权的实现

最高人民法院十一批指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保得到法律上支持。但收益权的质押有其特殊之处：收益权属于将来获得的金钱债权，其可通过直接向第三债务人收取金钱的方式实现质权，故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。并且，收益权均附有一定之负担，其经营主体的特定性、以及经营过程中经营主体所应承担之义务，均非可转让的财产权利，依其性质均非可以折价或拍卖、变卖的对象。

依据上述原则，实现质权时，收益权依其性质不能采取拍卖、变卖的方式予以处置。PPP项目中的服务费、收益若已经被实际收取，将不具备行使优先受偿权的条件，只能对尚未收取的部分优先受偿。质权的实现应当合理行使，应预留维持项目运营的必要合理费用，不应影响PPP项目的正常运营和维护，否则不但影响公共利益，也使得按照PPP项目合同约定通过运营项目和绩效考核形成的收益权失去基础。