—PPP财务系列谈四

长期以来，我国固定资产建设领域存在投资主体不明、风险意识不强，造成重复建设严重、投资效益低下等问题。为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院决定从1996年起对固定资产投资项目实行资本金制度。

投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。基础设施和公共服务领域虽然大部分属于公益性项目，但采用PPP模式后，不仅应当执行固定资产投资项目资本金制度和国家及部委有关PPP项目资本金的规章政策，组建项目公司的还应当执行公司法有关注册资本的规定；从财务角度看，如果PPP项目投资总额形成资产负债表的总资产的话，那么资本金就是资产负债表中的所有者权益。下面从合作主体、资本金制度和资本金来源和三方面阐述PPP项目资本金结构。

合作主体

顾名思义，PPP项目合作主体为政府和社会资本方，政府方主体有两方，实施机构和出资人代表；社会资本合作方是已建立现代企业制度的境内外企业法人，有可能是联合体。

实施机构

PPP项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体。

实施机构职责

PPP项目实施机构在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作。实施机构职责应在PPP合同中明确。根据“113号文”及《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法财金[2016]92号》中的相关规定，对项目实施机构在各个阶段的具体职责总结如下：

1）项目准备阶段

在项目准备阶段，项目实施机构首先应组织编制项目实施方案。项目实施方案编制完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对其进行物有所值和财政承受能力验证。项目实施机构需将通过验证的项目上报政府，由政府来进行审核。

2）项目采购阶段

在项目采购阶段，项目实施机构负责PPP项目的采购工作。实施机构要按照PPP项目采购的程序进行资格预审，编制项目采购文件并发布，组织评审小组进行响应性文件评审，与候选社会资本进行项目合同确认谈判，中选社会资本签署确认谈判备忘录，?中选社会资本签署项目合同等。

3）项目执行阶段

在项目执行阶段，项目实施机构主要是起到监督和管理的作用。敦促社会资本按时足额出资设立项目公司或者按约定履行出资义务。在项目融资时，应做好监督管理工作，防止企业债务向政府债务转移。在项目进行建设和运营期间，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。实施机构应建立PPP项目资产管理台账。

4）项目移交阶段

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

实施机构担任主体

1）政策梳理

财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”显然，项目实施机构是PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表。

发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。其十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。

实际操作中，地方政府指定的实施机构五花八门，有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构都可能担任PPP项目的实施机构。2015年9月29日，财政部正式发布《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金[2015]109号），申报的示范项目达780个之多，但最后进入榜单的仅有206个，有近1/3的项目在第一阶段的定性筛选中就被淘汰出局，重要原因就是项目确定的实施机构主体不符合规范。《关于进一步加强政府和社?资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金【2018】54号）》再次强调：“严格审查签约主体。坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。”同时由89个示范项目因“运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵”要求整改。

担任主体

通过政策梳理和示范项目清理可以理解政府方实施机构应具有以下资格特征：首先实施机构能够代表政府公权力法人实体单位，可以是政府、政府行业主管部门或承担政府职能的事业单位；其次实施机构是PPP项目资产所有权持有单位，有能力进行项目管理。项目准备阶段编制方案、项目采购、签订合同，在项目竣工验收后持有所有权并建立资产台账，在运营期合同监督；第三实施机构与本级政府有财政预算关系，在合作期内能够通过主管部门申请财政预算资金。按照上述分析，国有企业或本级政府融资平台公司不能作为实施机构；与本级政府没有隶属关系的机构不能作为实施机构；不具有法人资格的临时机构不能作为实施机构。

政府和实施机构权利限制

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号) 》要求：地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

（二）政府方股东

依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）及附件《PPP项目合同指南（试行）》等政策规定，如果PPP项目未设立项目公司，或由社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。大多数情况下政府会直接参股，但不控股不直接经营，目的是为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况。

在政府方参股的情况下，依据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定“国有资产监督管理机构或经政府授权其他部门、机构可以代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，授权的出资人代表可以是实施机构，也可以是行业运营机构、政府融资平台公司或国有企业。出资人职责包括资产收益权、参与重大决策权和选择管理者等权利，出资人和实施机构分离的情况下，出资人职责与实施机构职责应边界明确并相互衔接，不能出现权力真空和重叠，避免出现相互推诿和打架。出资人职责在股东协议中明确。

（三）社会资本合作方

1、合格的社会资本合作方

2014年财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）》规定：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。。

2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发[2015]42号）》要求大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知财金（2018）54号》再次重申：国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

通过以上政策变化，可以看出：除本级政府所属融资平台公司外，已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业和已改制的融资平台公司均可称为合格的社会资本方。在实际操作中，因PPP项目的不同行业特点，在方案设计和政府采购中会有不同资格要求。

国有企业作为合作方的限制

　国务院国有资产监督管理委员会2017年11月发布《加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管（2017）192号）》，要求中央企业PPP业务“严格规模控制，防止推高债务风险”。具体措施：一是累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。二是资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。三是不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。以上政策措施对其他国有企业也有指导借鉴意义。

PPP项目公司财务风险隔离

社会资本合作方承担PPP项目的设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，相应的项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担。设立项目公司的PPP项目，社会资本合作方因承担项目大部分风险和大部分工作，会持有50%以上股份，政府方可参股项目公司。一般情况下，母公司对PPP项目拥有子控制权，根据《企业会计准则第33号—合并财务报表》会纳入到纳入到母公司的合并财务报表当中。在PPP项目子公司建设资金来源于80%融资的情况下，这样虽然增加了母公司合并报表的资产和收益，但也推高了母公司合并报表资产负债率，同时如果PPP项目子公司恶化，母公司合并报表层面财务风险会增大。社会资本合作方会有不把PPP子公司纳入合并范围的压力和动机。通常会在股东协议和章程中这样设定：一是，增加股东数量（投标时为联合体），同时股东会重大事项表决权为100%同意方为有效；二是董事会董事主要持股方不会推选多数董事，董事长选举产生。从而避开了《企业会计准则第33号—合并财务报表》第十三条规定，达到将PPP项目公司不纳入母公司合并范围的目的，PPP项目成为一项表外业务。但这样做依然会有不遵守准则审计师发表非标意见的风险，因为根据准则第十六条规定，社会资本合作方如果可以任命或批准PPP项目子公司关键管理人员、或者PPP项目子公司关键管理人员或董事会等类似权力机构中的多数成员存在关联方关系，通常会认为社会资本合作方对PPP项目子公司拥有控制权，应纳入到合并报表范围当中。

因此母公司应根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系（如合营、担保、提供劣后级出资等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围。无论母公司对PPP项目子公司有无控制权，纳入或不纳入合并会计报表的PPP项目，投资PPP项目的公司都应当动态监控PPP项目的经营和风险状况，严防业务风险。

二、资本金制度

（一）固定资产投资项目资本金制度

资本金制度是从下发《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发［1996］ 35号）》文件开始确立的。2009年和2015年分别下发《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发［2009］ 27号）》和《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发 ［2015］51号）》两个文件对固定资产投资项目资本金制度进行了调整和完善。管理要求如下：

1、依规计算，满足要求

三个国务院有关资本金文件列举的涉及PPP项目有：港口、沿海及内河航运、机场项目25%之上；城市轨道交通、铁路、公路、电力项目，保障性住房项目20%之上；推断的其他基础设施和公共服务领域项目亦为20%之上。城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

计算项目资本金以投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和的总投资为基数，具体以经批准的动态概算为计算依据。

2、一次认缴、逐次到位

投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。

3、自有出资、不得抽逃

由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。

4、静态控制、动态管理

对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按本通知规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。实际动态概算超过原批准动态概算10%的，其概算调整须报原概算审批单位批准。

5、独立审查、自主放贷

金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，防范金融风险。要根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定?资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查和评估，坚持风险可控、商业可持续原则，自主决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。

（二）公司注册资本

注册资本是公司法人财产权的基础，作为信用担保，从微观上保护债权和交易安全，从宏观上维持市场秩序。各国公司法立法有三种注册资本形式，分别是实缴制、认缴制和折衷制，我国1993年公司法首次立法采用了实缴制，即公司的注册资本在公司登记机关登记的全体股东实缴的出资额。2013年第四次修订采用了折衷资本制，即一般公司采用认缴制，即公司股东或者发起人在设立公司时只需在工商登记机关登记认缴的注册资本，并按照章程规定的出资方式、出资时间缴纳出资。金融公司、融资担保公司、典当公司、直销公司、劳务合作派遣公司及募集设立的公司等27类公司保留采用实缴制。公司法及破产法对注册资本认缴责任要求如下：

1、设立认缴，按章实缴

公司设立时工商部门只登记公司认缴的注册资本总额，无须登记实收资本，不再收取验资证明文件。实缴时按照章程规定的出资时间、出资方式缴纳。

2、认缴为限，承担责任

公司以其全部财产对公司的债务承担责任。公司股东以其认缴的出资额或股份为限对公司承担责任。

3、减少资本，通知公告

公司需要减少注册资本时，必须编制资产负债表及财产清单。公司应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。公司增加或者减少注册资本，应当依法向公司登记机关办理变更登记。

4、禁虚禁假，不得抽逃

禁止虚报出资、虚假出资，实缴后不得抽逃。进入破产程序后追缴出资，而不受出资期限的限制。

5、税后利润，计提公积

公司分配当年税后利润时，应当提取利润的百分之十列入公司法定公积金。公司法定公积金累计额为公司注册资本的百分之五十以上的，可以不再提取。法定公积金转为资本时，所留存的该项公积金不得少于转增前公司注册资本的百分之二十五。

（三）PPP项目公司注册资本

公司法立法的目的是保护债权和交易安全，1993年，采用了资本信用为基础的实缴制；1996年固定资产投资资本金制度的目的是防范投资资产风险，采用了资产信用为基础认缴制，在当时制度的制定的理念比公司法立法原理超前。随着经济社会的快速发展和改革开放力度加大，企业经营由效率转向公平、交易安全由资本担保转向资产信用、市场秩序由行政监管转向公司自治，2013年公司法第四次修订，已经与固定资产投资资本金制度实质趋同。

有部分PPP项目并不组建独立的项目公司，政府方也就不参股合作方，而是授予合作方特许经营权向社会提供公共服务。但大部分PPP项目，政府方或社会资本方要求组建独立项目公司，政府方的目的是通过持股方式获得知情权和监督权，而合作的社会资本方则是出于项目投资风险与母公司相隔离考虑。组建项目公司的PPP项目，均应遵循固定资产投资资本金制度和公司法注册资本的法律规定。即：项目公司设立时注册资本认缴，按章缴纳；以认缴的注册资本为限，承担有限责任；减少注册资本，履行通知公告义务；按税后利润，计提法定盈余公积金；依动态概算为依据计算、满足最低比例要求的资本金作为实缴资本，自有资金出资、不得计息；禁止虚报虚假出资，实缴后不得抽逃；项目超概，资本金相应调整；金融机构独立审查资本金到位情况，自主放贷。

注册资本和资本金虽然有着不同的管理属性，法律和政策也没有规定注册资本和资本金应当保持一致，但由于注册资本具有更强的法律刚性，从项目安全顺利实施角度来说，一般PPP项目公司注册资本应当与资本金保持一致，金额较大的PPP项目可以不一致，但注册资本最低应占到资本金的66.7%之上。

三、资本金出资方式和资金来源

（一）出资方式

《公司法》及《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发[1996]35号）》都规定：投资项目资本金（注册资本）可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。公司法规定：股东不按照章程缴纳出资的，除应当向公司足额缴纳外，还应当向已按期足额缴纳出资的股东承担违约责任。公司设立时的其他股东要对未履行或者未全面履行出资义务的股东承担连带缴纳或者连带补足的责任；公司其他股东承担责任后，可以向该股东追偿。

（二）财产及财产权出资

对作为资本金（注册资本）的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，应当评估作价，核实财产，不得高估或低估。以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。公司成立后，发现作为设立公司出资的非货币财产的实际价额显著低于公司章程所定价额的，应当由交付该出资的股东补足其差额;公司设立时的其他股东承担连带责任。

财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金〔2018〕23号）》文件明确政府方不得以“公益性资产、储备土地等方式出资”。国发[1996]35号还规定：除国家对采用高新技术成果有特别规定的外，以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%。

（三）货币资金出资来源

无论是政府方和社会资本合作方均要求货币?金来源为自有资金。国发[1996]35号文件规定的可以货币方式认缴的资本金（注册资本），其资金来源有：各级人民政府的财政预算资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金；国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益(包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等)、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；社会个人合法所有的资金；国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。

随着财税体制的改革深入，财政预算体系变为包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四位一体的公共预算体系。一般公共预算、政府性基金预算可作为PPP项目的资金来源，国有资本经营预算转为一般公共预算可作为PPP项目的资金来源。但作为资本金来源的财政资金受到《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金[2015]21号）》文件的限制：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。非本级政府专项预算资金可用于本级政府PPP项目资本金，如车辆购置税专项资金，由省级政府直接转移支付至项目公司，由于不列入市县级政府财政的一般公共预算支出，所以财政承受能力论证时不占用市县级政府一般公共预算支出比例。

经过几轮的财会改革，我国的财务报表体系已经国际趋同，企业自有资金出资也限于所有者权益资金，包括发现股票从资本市场筹集的资金。财政部近期在控制政府债务防范金融风险的背景下再次重申：“政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。…不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金（2017年11月1日第三届中国PPP融资论坛财政部金融司王毅）”。2017年财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》，在应从项目管理库予以清退的情形中，有一条与项目资本金有关：“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”。2018年3月《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金〔2018〕23号）》首提资本金穿透审查：国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。可以说，不得入库、不得融资把PPP项目非自有资金出资的门堵死了。

山西嘉禾信会计师事务所李彦宏